北外中东欧研究中心编译
The Center for Central and Eastern
European Studies, BFSU
教育部国别和区域研究培育基地
北京外国语大学 “中东欧研究中心”主办
2024年第3期（总第57期）2024年3月22日
编者按
“开放巴尔干”最初名为“迷你申根区”，于2019年由塞尔维亚、阿尔巴尼亚与北马其顿三国提出。在西巴尔干地区一众缺少下文的区域合作倡议中，“开放巴尔干”显得格外突出，不仅是因为倡议本身具有消除该地区贸易壁垒的野心，也是因为推行该倡议所面临着相当大的阻力。本文具体分析了“开放巴尔干”倡议的内容及主要争议的来源。文章认为，“开放巴尔干”倡议所面临的阻力恰恰来自其内在自发性，西巴尔干国家对彼此并不信任，也担心这一倡议会与柏林进程产生竞争。文章也指出，在支持有限的情况下，“开放巴尔干”的作用不应被过分高估，但也不必刻意将其与入盟进程对立。“开放巴尔干”推进受阻恰恰说明了欧盟在该地区的影响力，在西巴尔干入盟的大背景下考察“开放巴尔干”是较为客观的做法。本文发表于2023年3月，但7月阿尔巴尼亚总理埃迪·拉马（Edi Rama）表达了对“开放巴尔干”的不支持态度，这一区域合作倡议将何去何从还有待观察。
关键词
西巴尔干；柏林进程；地区合作；共同区域市场
引言
“开放巴尔干”倡议（Open Balkan Initiative）是2019年由塞尔维亚、阿尔巴尼亚与北马其顿提出的区域合作倡议，最初的名字是“迷你申根区”（Mini-Schengen）。除了三个发起国外，黑山、波斯尼亚以及科索沃地区也受到了邀请，但至今仍未加入。“迷你申根”提出之初主要是为了促进各国公民的自由流动，但又不止于此。消除现有的贸易壁垒，加强整体合作，在西巴尔干建立类似欧盟内部市场的共同区域市场是“开放巴尔干”三国野心的一部分。因此，2021年该倡议正式更名为“开放巴尔干”。
有必要在欧洲一体化的背景下审视“开放巴尔干”倡议的诞生。截至目前，西巴尔干国家目前都已签署了《稳定与协作协议》（Stabilisation and Association Agreement），开始推进入盟进程，从长远目标来看，所有西巴尔干国家都将加入欧盟作为自己在未来一段时间内最重要的战略目标之一。但近年来，欧洲一体化的停滞使得西巴尔干国家对欧盟扩大化的信心有所减弱。以德国为首的欧盟决策者思考如何保持西巴尔干国家与欧盟的联系，维持西巴尔干国家入盟的动力。在其他欧盟成员国的支持下，德国发起了柏林进程。尽管如此，西巴尔干国家对于欧盟有限的影响力仍颇为诟病。西巴尔干国家一直期望欧盟在该地区发挥更为积极的作用，盼望着欧盟早日开启东扩进程。对入盟报以最热切期盼的是阿尔巴尼亚与北马其顿，多年来两国一直等待着入盟谈判的进一步推进，在国内层面与区域合作层面均做出了巨大的努力，但至今仍未有进展。塞尔维亚则在与科索沃关系正常化的问题上陷入了僵局。在此背景下，“迷你申根”应运而生，西巴尔干国家希望通过“迷你申根”建立一种基于四个自由流动的区域合作模式，从而帮助西巴尔干国家更快地融入欧盟，创始三国领导人于2019年10月10日在诺维萨德签署了《建立西巴尔干“迷你申根区”的宣言》，开始在这一框架下加强区域合作，同时等待着欧盟东扩的进展。
“开放巴尔干”倡议的实施
“开放巴尔干”倡议借用了欧盟单一市场的逻辑，考虑到欧盟单一市场是欧盟与欧盟成员国共同采取的一系列卓有成效的措施的结果，“开放巴尔干”倡议也要求各方在政策上具有连贯性。
从2021年举办的斯科普里商业论坛开始，三个发起国开始通过一系列协议的签署与对“开放巴尔干”倡议的愿景进行了落实。这次论坛确定了“开放巴尔干”倡议将在三个方面率先行动，并通过签署合作协议予以确认：（1）对自然灾害和其他特殊情况的统一应对；（2）允许公民在该倡议内的其他国家工作；（3）促进商品流动。同时，在这次论坛中，“开放巴尔干”的发起国重申了自身对加入欧盟的决心，表示“开放巴尔干”倡议将致力于落实柏林进程的各项要求。同年的地拉那峰会上，倡议内的三国再次签署了一系列协议细化了“开放巴尔干”的内容，其中包括：（1）确保“开放巴尔干”三国劳动力市场的开放；（2）建立互通的电子信息认证平台；（3）促成三国在兽医、食品与饲料安全以及植物检疫领域的合作。此外，在这次峰会上阿尔巴尼亚风别与塞尔维亚和北马其顿签署了关于授权经济活动主体安全的协议。
2022年的奥赫里德峰会上，“开放巴尔干”倡议内的三国针对打击逃税、学历认证、文化合作与旅游业合作等领域签署了一系列协议与备忘录。2022年9月初的贝尔格莱德峰会上，三国再次就粮食安全、电影与视听媒体合作、能源与采矿业合作签署了协议与谅解备忘录，同时三国之间签署了民事保护计划。总体而言，自提出以来，塞尔维亚、阿尔巴尼亚与北马其顿围绕着“开放巴尔干”就多项区域合作的具体措施达成了一致，但具体成效还有待实践检验。
关于 “开放巴尔干”的争议
尽管近年来常常有新的倡议或议程被提出，且往往结构薄弱难以抵御冲击，给西巴尔干各国带来的实际利益相对有限，但依照以往的情况，区域合作倡议往往能够得到西巴尔干国家和地区普遍的支持。“开放巴尔干”倡议在西巴尔干的一众缺乏具体细节的区域合作倡议中显得独具一格。尽管该倡议宣称支持欧盟的观点与欧洲一体化进程并得到了欧盟的支持，但倡议推进的阻力却相当之大。直到今日，“开放巴尔干”依旧只有塞尔维亚、阿尔巴尼亚与北马其顿三个发起国参与，黑山、波黑与科索沃地区对此持怀疑态度。
“开放巴尔干”倡议面临的争议之一是针对其自身内容。相比于此前的区域共同市场（Common Regional Market），“开放巴尔干”希望推动更加深入的一体化进程。对于这一目标本身存在着诸多质疑。对黑山与波黑来说，“开放巴尔干”能够在区域共同市场之外带来多少改善是存疑的。考虑到西巴尔干国家自身的经济基础，特别是在仅仅囊括了该地区三个国家的情况下，“开放巴尔干”的前景并不被看好。另一方面，“开放巴尔干”倡议的质疑也与西巴尔干地区国家间的矛盾与冲突有关。对于科索沃地区，这一问题尤为严重，由于塞尔维亚和波黑目前尚未对科索沃的“主权地位”进行承认，同时出于对塞尔维亚主导其市场的担忧，科索沃态度鲜明地对参与“开放巴尔干”表示拒绝。在黑山与波黑，尽管这并不是主导因素，但在社会舆论中也可见此种隐忧。
这两方面的质疑指向了一个根本性的因素，即作为一个并非由欧盟或欧盟主要成员国直接参与或推动的且与欧洲一体化明确相关的倡议，“开放巴尔干”并未获得西巴尔干国家的一致认可。这一方面也体现了西巴尔干国家之间缺乏信任，这使得存在“威胁”或“强加”某一国主导地位可能的合作项目在这里难以推进。当然，围绕着这一“非欧盟”倡议，更牵动各国关切的问题是：“开放巴尔干”倡议是否是欧盟成员资格的替代方案，是否会减缓入盟进程？这对于近年来在入盟道路上取得了较大进步的黑山和北马其顿尤为重要，北马其顿勉强地加入了“开放巴尔干”倡议，但黑山国内对此的争论仍在继续。
欧盟对于“开放巴尔干”倡议相对较为支持，至少就官方表态而言是如此。欧盟专员在2021与2022年的讲话中都明确表达了对区域合作的支持，并表示期待“开放巴尔干”倡议作为一个由西巴尔干国家自己提出的构想，能够改变西巴尔干地区的现状，推动入盟进程。但隐忧也是存在的。美国特使在2022年表达了有条件的支持，即要求“开放巴尔干”作为一项经济举措存在，而不要进一步发展为政治项目。欧盟与美国相对积极的表态在一定程度上鼓励了该地区的其他国家参与到“开放巴尔干”倡议中。除科索沃地区依然明确表示拒绝外，黑山与波黑的态度有所改观，并以观察员的身份参与了2022年的奥赫里德和贝尔格莱德峰会。
一个常常被拿来与“开放巴尔干”倡议比较的项目是柏林进程。无论是柏林进程还是“开放巴尔干”，区域合作都是重要支柱，从这一角度来看两项倡议是趋同的。但尽管二者在内容上有着较强的相似性，“开放巴尔干”并不能被视作对柏林进程的替代，更不可能成为取代欧盟扩大。我们应看到西巴尔干国家间的矛盾对这一“非欧盟”的倡议的可信度造成的严重影响，以至于难以团结该地区，对入盟的推动作用也势必是有限的。因此应当如此理解“开放巴尔干”倡议：它并不能替代欧盟扩大，也无法代替柏林进程，只能作为一个中间步骤，为西巴尔干政治家与公民提供切实的目标和利益，同时传播地方责任的观念
结论
“开放巴尔干”倡议本应得到西巴尔干地区的所有国家与地区的积极响应，但事实并未如此。西巴尔干国家与地区对“开放巴尔干”的反对及其背后的原因传达出了明确的信号，即欧盟仍然是西巴尔干国家唯一的目的地。这也同时提醒着“开放巴尔干”倡议的发起国，西巴尔干国家并非总能成功克服面临的问题与挑战，因此欧盟应在这一地区发挥更加积极的作用，帮助西巴尔干各国做好入盟准备，推动西巴尔干国家与地区通过对话解决悬而未决的问题，实现和解，真正将彼此视为值得信赖的伙伴，为统一的欧洲目标努力。
作者信息
Elton Tota（埃尔顿·托塔），普里什蒂纳商业与技术大学教授
Gjon Culaj（乔恩·库拉伊），普里什蒂纳商业与技术大学研究员。
选题来源
Elton Tota and Gjon Culaj, “Open Balkan Initiative: A contested issue in the EU membership perspective,” Journal of Liberty and International Affairs, 2013;1: 312-324.
编译者简介
李卓帆，北外23级巴尔干研究专业研究生，中东欧研究中心研究助理。
编排：马子涵
审校：卢梓源
审发：王弘毅
声明：本文根据对象国相关智库文献编译而成，故不代表编译人员及本机构的观点。
本期执编：王弘毅
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