北外中东欧研究中心编译

The Center for Central and Eastern 

European Studies, BFSU

教育部国别和区域研究培育基地  

北京外国语大学 “中东欧研究中心”主办

2023年第19期（总第49期）2023年5月24日   

 

 

编 者 按

长期以来，德国的东方政策主要是俄罗斯政策。乌克兰政策在德国的外交政策领域始终没有受到足够的关注。本文详细梳理了德国统一以来的乌克兰政策并做出反思，也分析了俄乌冲突爆发后德国在“时代转折”背景下在对乌政策中做出的转变。文章认为德国的乌克兰政策一直在消极地适应新的形势，始终缺乏战略连续性。2014年，德国没有抓住机会在欧盟的乌克兰政策中获得领导地位；2023年，德国不应再重蹈覆辙，应该抓住机会，在塑造和指导欧洲对乌克兰的政策方面发挥重要作用。

 

关键词：德国，乌克兰，德乌关系

 

1 德国2012-2022年的乌克兰政策

自建国以来，德国对乌克兰的政策一直笼罩在柏林与莫斯科关系的阴影之下。然而，自2014年乌克兰亲欧盟示威运动及克里米亚危机以来，该国突然成为德国外交政策的焦点。乌克兰是欧洲面积第二大的国家，地处欧盟和俄罗斯之间，其广袤的面积以及重要的地缘政治环境，使它在外交和安全政策方面具有特殊的重要性。可以说，乌克兰是欧洲安全秩序的预定断裂点，尤其是当乌克兰人明确承诺属于一个对立的联盟体系时。例如2019年，乌克兰议会通过宪法修正案，把乌克兰加入欧盟和北约作为国家基本方针写入宪法。

乌克兰是一个重要农业和工业国家，拥有4000万人口，对德国和欧盟来说，它也是一个特别有潜力的合作伙伴和市场。此外，自2004年的“橙色革命”和2013/14年的亲欧盟示威活动以来，乌克兰与西方自由民主国家在规范上形成了更大的共同点，这也让柏林和布鲁塞尔形成了对乌克兰民主未来的责任感。

今天，在乌克兰战争的背景下，德国的乌克兰政策更重视的是：通过乌克兰政策，德国的外交政策正在为欧洲未来几年的发展方向以及德国在未来的欧洲将扮演什么角色奠定基础。

 

2 2014年前德国对乌克兰政策的基本趋势

1991年乌克兰独立后，该国在德国外交政策中的重要性几乎没有增加。德国外交政策的重点是帮助和支持俄罗斯进行市场化与民主化改革。此外，德国政府含蓄地接受莫斯科的主张，即俄罗斯视乌克兰为“近邻国家”，是其势力范围的一部分。在德乌关系中，缺乏替代政策的基础：从德国的角度来看，即使在2004年“橙色革命”之后，乌克兰国内仍存在体制不稳定和持续普遍的腐败问题以及东乌克兰和西乌克兰的地域对立问题。

2013年，两国的贸易差额仅略高于80亿美元。相比之下，同年德国与罗马尼亚的贸易差额接近260亿美元。在外交政策方面，柏林认为乌克兰是一个相当不可预测的伙伴，特别是因为它在2005/06年和2008/09年天然气危机中的行为。与美国类似，德国选择利用乌克兰作为俄罗斯在该地区霸权的潜在地缘战略制衡力量，但是这一策略对德国来说意义不大。

在这一阶段，值得注意的是，德国非常愿意把制定欧洲对乌克兰政策的“大纲”的权力留给欧盟机构和欧盟伙伴，如波兰和瑞典，这些国家对乌克兰的兴趣远远大于德国。自2004年以来，欧盟及其成员国的乌克兰游说团体还利用欧盟睦邻政策这一新工具，将乌克兰与西方更紧密地联系在一起。德国并不反对乌克兰加入2009年通过的所谓东方伙伴关系（ÖP）。但德国政府始终奉行以稳定为导向的外交政策——应避免与俄罗斯在一体化方面的任何竞争。这就是为什么十年后，柏林仍坚持认为，不应将东方伙伴关系形式与乌克兰加入欧盟的前景混为一谈。

然而，在俄罗斯，欧盟的互联互通政策被视为直接的、具有挑衅性的地缘政治挑战。因此，2013年深秋，克里姆林宫迫使乌克兰拒绝了已经与欧盟谈判达成的联系国协定。这一转变直接导致了2013年秋季亲欧盟示威运动的抗议活动，从而间接导致了2014年开始的乌克兰东部战争。

回顾历史，德国错失了成为欧盟东方政治领导力的机会，它本应更多地参与对乌克兰政策的制定，并从中发挥领导作用。相反，德国受到新形势的压力，只能在地缘政治如此重要的时刻（2022年俄乌冲突）被迫作出反应——如果德国一开始有更大的战略智慧，这种情况本来是可以避免的。被动的政策和对关键地区以及乌克兰国内发展的低估，导致德国被一连串日益激烈的事件搞得措手不及。

 

3 合并克里米亚与乌克兰东部战争：德国范式的转变？

2013年深秋的乌克兰独立广场革命和2014年俄罗斯对乌克兰的军事行动改变了德国政坛的想法。由当时的德国总理安格拉·默克尔发起的外交倡议意味着德国对俄罗斯和乌克兰政策的决裂。德国一改之前的态度，开始发挥领导作用。欧盟对俄罗斯实施一揽子制裁、成立欧安组织特别观察团、对乌克兰的大量财政援助以及达成明斯克协议，这一切主要归功于德国总理默克尔的积极参与和压力。这一政策为2015年经历了军事崩溃的乌克兰提供了必要的喘息空间，以抵御2022年初的激进性军事行动。

然而，尽管德国的东方政策发生了种种变化，但是始终有一点是不变的：俄罗斯仍然是一个具有重要战略意义的伙伴，特别是在能源政策方面，尽管维持与俄罗斯的关系并不容易。时至今日，安格拉·默克尔仍认为，推进完成北溪二号的试运行工作是正确的。

在乌克兰问题上，德国的外交政策仍然表现得模棱两可，前后不一致。2014年后，德国在外交、经济和技术领域成为了乌克兰国家和民主项目的最大支持者。然而，出于对俄罗斯利益的考虑，在政策监管方面，德国仍然坚持其平衡路线。2014年后德国仍然在安全政策层面对乌克兰采取否定的态度。在欧盟乌克兰民事特派团(EUMM)方面，德国未能与其他欧盟国家未能达成共识，2021年，一个军事训练特派团计划也因为德国的反对而终止。在乌克兰政策方面，默克尔坚持自己的立场。在2008年布加勒斯特北约峰会上，默克尔与伦敦和巴黎一道，阻止了乌克兰加入北约的进程。有趣的是，德国自民党是自2017年以来唯一一个呼吁与乌克兰、格鲁吉亚和摩尔多瓦进行更多安全政策和“战略”合作的德国政党。

在总理府一级以下，德国政策的连续性更为明显。当时由社民党领导的外交部、多位州长和大部分商界人士主要担心对俄罗斯的制裁政策的后果。尽管发生了克里米亚事件和顿巴斯冲突，社民党并没有放弃《汉堡纲领》承诺，在该纲领中，德国与俄罗斯的战略伙伴关系被描述为“不可或缺”，德国与乌克兰的关系甚至没有在纲领中提及。社民党在2015年关于“新东方和缓和政策”的决议中明确指出，2013年，乌克兰面临“欧洲还是俄罗斯”的错误选择，由于其“地理位置”，乌克兰应该向各方开放。这一趋势的主要倡导者是当时的外交部长弗兰克-瓦尔特·施泰因迈尔，尽管这与俄罗斯的行动和乌克兰的利益是相悖的。他基本上将俄乌冲突视为表面上的乌克兰内部问题，而在很大程度上忽视了俄罗斯对整个乌克兰日益明显的侵略性修正主义政策。

 

4 重大转折？俄罗斯的入侵与柏林的“时代转折”

在分析德国对乌克兰的政策时，人们很少关注2022年2月底俄乌冲突爆发前的阶段。这一阶段的特点是德乌双边关系日益疏远。乌克兰无法理解德国的行为，一方面，德国在北溪二号试运行问题上的一意孤行，另一方面，面对俄罗斯对乌克兰的侵略行动，德国政府在安全政策上的无动于衷。另外，泽连斯基对西方的非外交的要求性言辞，以及他在俄罗斯顿巴斯战争中的军事应对，在德国引起了强烈不满。

2021年9月新当选的德国总理奥拉夫·朔尔茨最初强调将与默克尔的对乌政策保持一致，但是将提升对这一问题的重视程度。与此同时，社民党与其执政联盟伙伴绿党的意见分歧也逐渐增多。绿党在其竞选纲领中主张对俄罗斯实施更严厉的制裁，停止北溪二号项目，并为推动乌克兰加入欧盟的进程。当时的绿党联席主席罗伯特·哈贝克在2021年春天访问乌克兰时首次主张向乌克兰提供武器。

奥拉夫·朔尔茨在俄乌冲突爆发后，于2022年2月底发表了“时代转折”的和政治宣言。目前为止，这一“时代转折”主要发生在德国对俄和对乌政策上。德国对俄罗斯进行了完全的政治和经济孤立、实施石油禁运并逐步停止从俄罗斯进口天然气。在对乌克兰的政策方面，德国打破了此前一直坚持的“不向危机地区提供武器”的原则，史无前例地向乌克兰提供了价值超过12亿欧元的重武器。

然而，与2014年不同的是，德国现在充其量是欧盟对乌政策的共同设计者，而不是发起者。有分析认为，德国参与发起的许多措施更多的是从与盟国关系进行考量，而针对乌克兰防御的需要只是次要的。因为德国最初是对石油禁运、停止俄罗斯天然气进口和向乌克兰供应武器持怀疑态度的一方。只有当德国意识到自己是少数派且政治压力越来越大时，德国才会效仿其他盟友的做法。德国在对乌关系上处理的是一项谨慎地追随美国的政策，而没有真正的战略动力。

2022年6月，德国突然支持乌克兰成为欧盟候选国，并宣布愿意在乌克兰的重建中担任领导角色，这也符合德国在对乌关系中的利益诉求。德国仍然缺乏明确优先考虑对乌克兰提供安全政策支持的意愿，这一点遭到了其他国家的批评。因此，德国在6月的这些行为可以被视作为转移注意，为的是是转移人们对德国不愿交付武器的注意力。然而，事情在2023年初有了新的进展。德国政府宣布交付豹式坦克，并作为新的欧盟特派团的一部分在培训乌克兰士兵方面发挥领导作用，这表明德国愿意为俄乌冲突提供动力。这与执政党社民党内部对旧的东方政策的重新思考是一致的。特别是，该党领导人拉尔斯·克林贝尔主张制定一项新的德国和欧洲对俄和对华政策，在这一政策中，合作的方式将更有力地支持安全政策的行动和力量。

 

 结语

自2014年俄罗斯合并克里米亚以来，德国的外交政策一直在适应新的形势——始终缺乏连贯性。德国必须反思的问题是，如果德国政府及其欧洲伙伴自2014年以来不仅对乌克兰提供经济和外交支持，而且支持对乌克兰的安全政策发展，俄罗斯在2022年2月底发动的战争是否可能避免？

随着乌克兰2022年6月获得欧盟候选国地位，德国和欧盟现在有可能重蹈2013/2014年的覆辙。同样，乌克兰加入欧洲一体化的提议既缺乏安全政策部分，也缺乏战略概念。俄乌冲突爆发后，后苏联空间的离心趋势显著增加，也为该区域的重新构建提供了机会。如果德国想利用这一点，它就必须在塑造和指导欧洲对乌克兰的政策方面发挥重要作用。

 

作者简介

André Härtel（安德烈·海特尔），德国国际安全事务研究所（SWP）东欧和欧亚研究小组研究员，主要研究领域为乌克兰国内和外交政策、欧洲邻国政策和德国在后苏联空间的外交政策、国际组织（特别是欧安组织，欧洲委员会）、欧洲安全秩序。

选题来源

André Härtel, “Meinung: Deutsch-ukrainische Beziehungen im Schatten Moskaus,” Bundeszentrale für politische Bildung, March 23, 2023,

https://www.bpb.de/themen/kriege-konflikte/dossier-kriege-konflikte/516934/meinung-deutsch-ukrainische-beziehungen-im-schatten-moskaus/

编译者简介

曹雨霏，北京外国语大学德语专业学生，中东欧研究中心研究助理。

 

 

审核：王弘毅

编校：徐海跃

排版：许妍楠

 

声明：本文根据对象国相关智库文献编译而成，故不代表编译人员及本机构的观点。

 

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