北外中东欧研究中心编译

The Center for Central and Eastern 

European Studies, BFSU

教育部国别和区域研究培育基地  

北京外国语大学 “中东欧研究中心”主办

2023年第15期（总第45期）2023年4月27日   

 

 

01编者按

波兰能源对煤炭的强烈依赖和煤炭工业在波兰经济中相对突出的作用是波兰区别于其他欧盟成员国的显著特征。21世纪以来欧盟越来越多地推出新的气候政策和减排目标，不可避免地对波兰的能源利益造成影响。本文在梳理了欧盟气候政策的形成和波兰的应对措施之后发现，虽然波兰通过联合其他反对激进的气候政策的欧盟成员国，能够在和欧盟的对抗中取得一定的成果，但对欧盟的财政依赖和不可逆的技术趋势需要波兰尽快对其能源系统进行深入改造。作为推动全球气候议题的排头兵，欧盟在处理与其重要原则步调不一致的成员国关系方面虽有让步，但仍能够凭借强大的财政实力和金融体系对“异类”国家施加巨大压力。

 

02关键词

波兰，欧盟，去碳化，煤炭，气候政策，能源政策

 

03引言

为欧洲经济体的能源来源制定共同的解决方案始于1952年欧洲煤钢共同体的成立。直到2009年《里斯本条约》生效之前，形成共同能源政策并未被正式列为一体化的任务，该条约第194条规定：各成员国都有其能源平衡战略的自决权。但从二十一世纪开始，环境友好原则逐渐成为欧盟能源政策中最为重要的优先项之一。欧盟层面第一个发展可再生能源的目标在1997年6月27日欧盟理事会决议中确定，2001年就出现了各个成员国发展可再生能源的指导性参数。这给极其依赖煤炭的波兰能源部门带来了极大的困难。在20世纪90年代初后社会主义转型的第一阶段，波兰的石煤和褐煤占电力来源的95%。直到21世纪初煤炭产能在电力部门的份额才因燃气发电的发展而有所下降。

 

04欧盟气候政策和波兰能源利益的“拉扯”

（一）欧盟气候政策的形成及波兰的应对

欧盟的气候雄心与波兰对能源部门利益的维护之间的第一次矛盾出现在讨论所谓“能源和气候一揽子计划”之时。该计划是2008年欧盟委员会起草的、旨在降低欧盟经济的碳强度和能源强度的一系列法案的统称，其传播更广的名称为《20-20-20》，即欧盟承诺到2020年温室气体排放减少20%，总能源消耗减少20%，清洁能源在能源平衡中的比例提高到20%（以1990年为基准）。实现这些目标的重要工具之一就是2005年欧盟推出的《欧盟碳排放交易体系》（EU ETS）。最初几年这一体系被允许向许多大型电力生产商提供免费排放额，但随后规则缩紧。2008年1月23日欧盟委员会向欧洲议会和欧洲理事会提交的公报中计划从2013年开始取消所有电力生产商的免费排放权。

这些措施严重触及到波兰的利益。欧盟内其他一些GDP水平较低且依赖煤炭的国家也有类似的担忧，这种情况就决定了欧盟内后社会主义国家之间的亲近。2008年11月，维谢格拉德集团（编译者注：1991年由波兰、匈牙利、捷克和斯洛伐克四国成立）和波罗的海国家代表在华沙举行会议，宣称如若本国发电厂不能得到免费碳排放配额，则考虑投票反对能源和气候一揽子计划。            

2008年12月，对一揽子计划不满的国家总理在波兰的格但斯克举行了新一次会面，时任欧盟理事会轮值主席国的法国也参加了会谈。2008年12月12日的欧盟峰会上最终决定，人均GDP低于欧盟平均水平60%的国家的发电站能在2013年免费获得所需配额的70%（但会逐步取消该做法）。所有的中东欧国家都属于这一范围。

自2008年以来，波兰对欧盟增加的任何气候变化承诺都表示强烈反对，甚至不惜独自采取行动在程序上阻止决议。特别是在2011年6月，波兰即将卸任欧盟理事会轮值主席国之时，拒绝支持欧盟委员会到2020年减排25%温室气体的承诺和到2050年减排指标的增加。2012年3月，欧盟理事会会议又审议了相关问题但再次被波兰否决。

唐纳德·图斯克政府同欧盟对抗的立场得到了波兰国内不少反对派的支持。甚至是对图斯克领导的“公民纲领”持激烈反对态度的法律与公正党也对其表示声援。2014年欧盟启动了有关新的能源与气候一揽子计划的讨论，该计划旨在到2030年减少40%的温室气体排放（以1990年为基准），并从2021年开始加速削减每年碳排放额度。时任波兰总理埃娃·科帕奇表示对一揽子计划的条款不满，她不排除在欧洲理事会上否决该计划。最后波兰成功对最终方案施加了影响。欧盟在10月24日通过的决议允许人均GDP低于欧盟平均水平60%的国家在2023年前保留发电厂的免费温室气体排放额。

（二）欧盟的新气候目标和“另类”的波兰

波兰政府的行为正好验证了自由政府间主义。在欧盟国家内部，最受益于一体化的国家最不愿意设置促进共同利益的条款，而较少受益的一方就得做好艰难谈判的准备。

2018年欧盟开始讨论一个更加雄心勃勃的目标：到2050年实现欧盟气候中和，这旨在达到人为温室气体排放量同自然和人工可吸收量的平衡。2018年11月28日欧盟委员会提出了欧盟经济将如何走向这一里程碑的战略愿景。但在2019年6月的欧洲理事会上该计划并未得到通过。据媒体报道，不仅是波兰，还有匈牙利、捷克和爱沙尼亚都在原则上反对欧盟设立气候中和目标的决定。波兰被认为是主要发起国家。但和2008年的情况相比这次反对的成果值得怀疑。因为在2019年10月爱沙尼亚就选择加入了大多数国家，在2019年12月的欧洲理事会峰会上匈牙利和捷克也不再在原则上反对气候中和目标。欧洲理事会通过的决议中提到：“一部分国家表示将在本国的能源平衡中使用核电”。这反映了捷克总理巴比什的要求。2019年3月他在自己的推特账户上表示自己改变了欧盟领导人对核能的看法。欧盟的妥协似乎也让匈牙利感到满意。波兰却仍然孤军奋战阻止该决议。尽管波兰在一定程度上减少了煤炭发电，但依然高度依赖煤炭。2019年石煤和褐煤发电占捷克总发电量的46%，而在波兰却占据了总发电量的73.6%。波兰此次单独发声实际上导致了其组织上的孤立状态。欧洲理事会最终通过了2025年实现气候中和的目标，作为让步波兰有权不加入该目标。

 

05欧盟将气候和能源政策支持资金同政治条件挂钩

成员国拒绝加入欧盟的共同政策目标（如波兰）意味着该决定的成本会随着时间的推移而增加。到2050年实现气候中和计划是《欧洲绿色协议》的一部分，这将从根本上重塑欧盟经济以实现深度脱碳。欧盟委员会在2019年12月11日推出绿色交易计划。为了实现既定目标，欧盟委员会计划在未来十年投资1万亿。各国能够从欧盟多年度财政框架和欧盟为支持新冠疫情后的经济恢复而设立的7500亿欧元复苏基金中获得这笔投资的至少30%，但前提是需要满足绿色投资标准。马克龙明确向波兰表示，如果波兰仍“一意孤行”，可能在获得欧盟结构基金方面受限。这符合近十年欧盟领导机构和一些欧盟成员国用共同对策影响那些严重偏离欧盟重要一般准则的国家的逻辑。自2015年波兰保守和疑欧的法律与公正党赢得总统和议会选举之时，该国的政治进程开始引起布鲁塞尔和一些其他成员国的担忧。渐渐地欧洲政治家和欧盟领导机构开始倾向于以各种形式限制波兰使用欧盟预算、结构基金和其他金融工具。特别是2017年欧盟启动了使用最终可能剥夺波兰投票权的欧盟条约“第七条”的讨论（编译者注：起因是欧盟认为波兰设立针对法官的纪律审查机构有损波兰司法独立性和欧盟基本民主价值观）。2018年5月，欧盟委员会提议将欧盟成员国遵守欧盟法律作为在2021-2027年度财政框架内分配资金的条件。

匈牙利也面临着欧盟针对违反内部秩序或阻碍发展目标的成员国的财政限制，自2011年来连续执政的青年民主主义者联盟领导人欧尔班被认为有专制倾向。2020年12月的欧洲理事会上通过了多年度财政框架和欧盟复苏基金的资助同各成员国对欧盟法律的遵守相挂钩的原则。会议还讨论了2030年欧盟温室气体排放减少55%（以1990年为基准）的目标，这两个议题都直接和波兰利益相关。在上述原则推出的情况下波兰和同样受影响的匈牙利联合反对，但收效甚微。

最终波兰放弃了对欧盟要求大幅加快去碳新目标的否决，但本身仍没有计划到2050年前实现气候中和。尽管2021年6月30日通过的《欧洲气候法案》使该目标对所有成员国具有法律约束力，但它仍被视为是集体性的。因此，各国只需要为去碳化做出贡献，而不一定要在时间期限前实现中和。在2021年10月31日的格拉斯哥联合国气候峰会前夕，波兰气候和环境部副部长表示波兰没有一个达到气候中和的确切时间期限，该国只计划在2050年左右。

波兰这一模棱两可的决定使其无法获得欧盟为团结各国实现气候中和目标而划拨的资金。例如2021年设立的作为欧盟凝聚力政策要素之一的公正过渡基金，其旨在帮助碳密集地区度过加速去碳期。在该基金有关2021-2027年175亿欧元预算的规定中，不愿意同欧盟一起在2050年前实现气候中和的国家会被剥夺一半的既定资金。欧盟“减碳55”（“Fit for 55”）一揽子计划还建议欧盟排放交易体系的进一步改革——逐渐减少受制于未来碳关税调节行业的免费排放额和进行能源领域税务改革等。

欧盟新一揽子计划的要素之一是欧盟社会气候基金，该基金旨在消除能源贫困，该基金的优先受益者可能是波兰。在2022年1月18日的初步讨论中，欧洲议会委员会的专家们要求该机构资金的使用需以成员国遵守欧盟法律和2050前实现气候中和目标为前提。根据欧盟理事会2022年6月29日的决议，该基金在2027到2030年间的预算将会有590亿欧元。根据华沙对此采取的初步措施和声明来看，波兰计划对该一揽子计划采取强硬立场。波兰国有资产部部长兼副总理亚采克·萨辛于2022年1月12日在众议院的演讲中承诺，政府将尽一切努力防止“Fit for 55”一揽子计划的生效。该一揽子计划的激进性让波兰政府找到了盟友。据波兰媒体报道，波兰成功得到了一些欧盟成员国的支持：西班牙、葡萄牙、罗马尼亚、匈牙利、捷克、斯洛伐克、保加利亚、拉脱维亚、爱沙尼亚和塞浦路斯和波兰一起投票反对到2030年前每年提升1.1%可再生能源份额的目标。对以上国家而言“Fit for 55”中的这一条款极不现实。

 

06俄乌冲突背景下的新变化

2022年2月24日俄乌冲突爆发后欧盟能源政策任务的巨大变化可能改变那些之前被认为是“异类”的国家地位。2022年3月初欧盟委员会副主席弗朗茨·蒂默曼斯表示，一些欧盟国家可能不得不在一段时间内继续使用核电。他的表态让波兰最大的电力生产商PGE公司的总裁有理由认为，欧盟事实上被迫承认了波兰战略的正确性，因为波兰一直在寻求减少对俄罗斯的能源依赖。

自俄乌冲突爆发以来，波兰政府及专家对欧盟与俄罗斯关系的恶化及欧洲的能源危机对本国能源政策的影响表达了不同看法。波兰气候和环境部副部长在2022年6月3日在《波兰2040能源发展愿景》会议上的发言中特别指出，鉴于可能出现的欧盟市场上对天然气资源的激烈竞争，波兰将会重新审视天然气在其温室气体减排战略中的作用。至少在出现经济上可行的可再生能源电力储存技术之前，煤炭发电的地位将得到保留。电力生产商协会和安永于2022年10月共同发布的一份报告显示，市场参与者的立场也是基于能源价格上涨和安全考虑下保留煤炭发电的必要性。但欧盟委员会提出的加速消除欧盟对俄罗斯燃料的依赖的方案是基于“Fit for 55”一揽子计划，该方案规划了可再生能源的进一步发展和氢气及其衍生品的生产。

 

07结语

波兰的情况表明，虽然一个不认同欧盟重要政策的成员国能够在捍卫其利益方面取得战术成功，但因为对欧盟的财政依赖和能源系统对煤炭的过度依赖而不能适应新的技术趋势，最终不可避免地会陷入相对的战略孤立并无法忽视欧盟的要求。到目前为止波兰都在依靠其寻找盟友的能力来对抗欧盟激进的气候政策，关心能源价格上涨的国家可以围绕欧盟激进的气候要求和能源议程形成暂时的国家对抗联盟。但是波兰受限于煤炭在能源平衡中依旧占比过高，而无法和其他任何欧盟成员国比肩，因此其他国家对布鲁塞尔气候议程和拟议的脱碳速度的异议只将会和波兰部分重合。从长远来看，如若不对波兰能源系统进行深入改造，波兰将会在欧盟内部陷入孤立。

 

 

 

 

作者信息

 

 

Кувалдин С.А.（库瓦尔金），历史学副博士，俄罗斯科学院世界经济和国际关系研究所欧洲研究中心研究员，主要研究领域为波兰的历史、经济和政治发展；碳监管和气候政策。

编译者简介

 

 

章韫珏，北京外国语大学俄语专业学生、中东欧研究中心研究助理。

文章来源

 

 

Кувалдин С.А. Энергетические политические политики Польши и ЕС: поиск совпадающих интересов. Научно-аналитический вестник Института Европы РАН. 2022. №6.（《俄罗斯科学院欧洲研究所科学与分析通报》）

https://cyberleninka.ru/article/n/energeticheskie-politiki-polshi-i-es-poisk-sovpadayuschih-interesov[2023.02.11]

 

 

审核 ：王弘毅 

编校 ：许妍楠

排版 ：张贇  

 

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