北外中东欧研究中心编译
The Center for Central and Eastern
European Studies, BFSU
教育部国别和区域研究培育基地
北京外国语大学 “中东欧研究中心”主办
2023年第13期（总第43期）2023年4月20日
编者按
俄乌冲突爆发以来，捷克共和国累计接纳了超过三十万乌克兰难民，对捷克社会产生了深远影响，也对捷克政府的危机应对能力提出了巨大挑战。去年七月，捷克首都布拉格甚至还爆发了以“捷克人优先”为口号的大规模游行，反映出捷克人和乌克兰难民的矛盾尖锐化。本文通过与捷克共和国城镇协会联合进行的调查，介绍了捷克部分城镇应对乌克兰难民危机的举措和经验教训，为分析难民大规模涌入对当地社会的影响提供了多个角度。调查结果表明，为了更好地应对危机，捷克的市政当局应当建立或扩大与利益相关方的合作。同时，由于捷克是欧盟中政治权力最为分散的国家之一，调查结果对具有类似政治架构的国家具有借鉴意义。
关键词
捷克共和国，政治分权，人为灾难，难民，利益相关方合作，俄乌冲突
引入
公共行政和管理学者日渐认识到，政府要想有效解决各种紧急突发情况，就需要采取范围广、规模大的应对措施，并和利益相关者进行长期合作。本文认为，这样的观点也适用于人为灾难，例如俄乌冲突。之前的学者广泛记录了国际组织和政府等主要利益相关者针对俄乌冲突所采取的应对措施，他们发现这些措施是短期的，并对许多政府是否具备以高性价比的方式支持乌克兰的能力提出了质疑。本文从前人的研究结果中汲取灵感，认为政府至少可以在一定程度上解决这些问题，方法是促进政府官员和其他利益相关者在各级政策规划和实施方面进行更广泛、更深入的合作。
本文介绍并探讨了捷克共和国的危机应对经验。截至2022年底，捷克共和国是人均接收乌克兰难民人数最多的国家（总共接收超过300000难民），同时也是政治权力最为分散的欧盟国家之一。捷克有6253个市镇，其中大多数居民人数不到1000人。高度政治分权使捷克共和国应对新冠肺炎疫情的政策存在问题，集中体现为各市镇市长难以与利益相关者进行有效协调。同样的，竭力为乌克兰难民提供援助的市政当局很可能会遇到类似的困难。一方面，在捷克共和国权力分散下放的政治环境中，地方市政当局有责任为难民提供广泛的社会融入服务，例如住房、教育、社会保障和心理援助。另一方面，鉴于高通胀、能源短缺、新冠肺炎疫情以及由于公共债务增加而即将出台的紧缩政策，市政当局正面临着前所未有的不确定性。
在此背景下，我们调查了为乌克兰难民提供了援助的捷克市政当局，将调查结果在本文中呈现并进行讨论。这项调查是与捷克共和国城镇协会联合组织的，调查指出了这些城市在预算、难民接纳能力、人力资源以及与其他利益相关者的合作等方面面临的主要挑战。我们还把捷克社会学研究机构PAQ Research对乌克兰难民的调查结果作为补充。在此基础上，我们探讨了捷克市政当局迫切需要与利益相关者合作的领域。
调查描述
我们的调查于2022年7月进行，采用电子调查问卷的形式，通过捷克共和国城镇协会的官方渠道分发问卷。调查覆盖全国，总共收到244份回复——回复率约为4%。中波希米亚地区的回复最多（15%），其次是摩拉维亚——西里西亚地区（近13%）和南摩拉维亚地区（不到12%）。大多数答复来自拥有不到500名居民的城镇（略高于28%），其次是拥有1000至3000名居民的城镇(28%)和拥有500至1000名居民的城镇（占所有城镇的19%）。16%参与调查的城镇拥有10000至100000名居民。问卷最常由市长（61%）、市政雇员（27%）、副市长（近6%）和其他官员（同样近6%）完成。
调查结果
第一组问题侧重于公共财政。回答显示，从俄乌冲突开始到2022年4月初，49%的市政当局有与难民危机相关的直接支出。在5月份，这个数字是42%。直接支出减少的原因如下：第一波难民潮带来了大量难民，从而导致初始成本较高；随后难民进行流动，并在特定地区集中，因此部分市镇的负担减小了。我们还向市政当局咨询了公共财政的使用情况。在部分情况下，市政当局会发起公共筹款活动，居民和商人都可以为筹款活动捐款。（88%的市政当局没有将公共募集资金作为应对难民危机的资金来源，而12%的市政当局则采取了这种做法。）
第二组问题涉及应对难民危机的人员配置。60%的市政当局任命了相关的工作人员专门处理难民危机，其中大多数是市长（89%）、政府文员/官员（65%）、副市长（近50%）、社会工作者（47%）、秘书（40%）和登记员（13%）。在少数情况下，其他领域的从业者也有参与，例如消防员、警察、教职员工、危机处理小组成员、物业管理人员、技术人员和司机。近21%的市政府都任命了至少一名工作人员专门负责应对难民危机，既有全职的，也有兼职的。此外，有139个市镇回答了市政工作人员是否需要加班的问题，其中有四分之三给出了肯定的回复。在大约50%的城镇，难民问题专班有一到两个成员；17%的城镇有3名成员。总的来说，需要加班的市政工作人员人数在0到200人之间。
第三组问题涉及建立专门的公司以应对危机和外包服务。我们了解到，81%的市镇没有采用外包服务的形式来应对难民危机。对于剩下的19%，最常见的外包服务类型包括住宿 (54%)、餐饮 (47%)、物质支持(47%)、口译等语言服务 (44%)、交通 (35%)、托儿所或小学服务（33%）、社会服务（30%）、心理援助（12%）和危机沟通（11%）。一些不太常见的外包服务类型包括公共住房的维修、人道主义援助、难民集聚空间的准备和相关网站的开发。
难民蜂拥而至无疑给市政当局提出了诸多挑战，其中妥善照料学龄前儿童是最为紧迫的。同样极具挑战性的是在政府所有的房屋中安置难民。与之相比，其他类型的房屋住宿问题就要小得多。事实证明，市政府在食品供应方面做得相对较好，但在满足难民的其他物质需求方面则稍逊一筹。尽管存在一些困难，但市政府有效地帮助了乌克兰难民进入劳动力市场。少数市镇认为，为难民提供平价的医疗服务是困难的，但还没有到燃眉之急的程度；无监护人的未成年人和残疾老人等弱势难民群体的照料则迫在眉睫，还面临着诸多问题；为难民提供平价的心理援助也是如此。
最后一组问题集中在乌克兰难民长期融入当地社会的问题上。对这些问题的回答显示出市政府在工作人员能力、学校基础设施、住房等领域的不足，以及在移民社会融入领域的专业知识方面遇到的瓶颈。国家和地区政府在这些领域提供的支持被认为是不够的。当被要求确定应对未来挑战的主要援助来源时，市政府优先考虑政府内部各部门的合作关系、国家层面的支持以及与地区政府的合作。市政府同样承认与非营利组织、外国人社会融入中心以及消防和救援服务合作的重要性。
PAQ调查的部分结果
捷克一家负有盛名的社会学研究机构PAQ Research调查了来自1300户家庭的3721名难民，并撰写了调查报告。
根据这份报告，难民面临的主要问题是住房不符合基本标准，有超过一半(54%)的难民居住在极其狭小的环境中，这意味着他们的人均生活空间不到6平方米。难民如何融入当地教育系统则是另一个问题。报告指出，一些辖区的学校负荷严重超标，而另一些地区的学校则仍有余力。另一个问题是乌克兰难民作为一个在捷克的少数群体，具有脆弱性，例如三分之一的人遭到捷克人的排挤，六分之一的人遭受政府当局或银行的歧视。
结论
研究结果表明，捷克市政府主要依靠自己的力量应对乌克兰难民危机，很少与实力雄厚的利益相关者合作。基于这些发现，我们认为，要使捷克市政府更好地应对难民危机，关键之一在于提高政府利用利益相关者网络的能力。例如，利益相关者合作的制度形式之一可以是跨市镇间的合作，这可以分摊基础设施建设和公共事业投资的固定成本。另一种形式是让难民参与创造公共产品和服务，从而优化其目标范围和目标人群。最后，民间组织的利益相关者更多地参与危机应对，有助于让政府获得有价值的专业知识，从而创新危机应对方案。与利益相关者的协作将从多方面助力捷克市政府应对危机，例如开发更全面的情景应对、创建多学科团队以及改善与当地社区的沟通。
调查结果进一步证明，灾难防治和紧急情况应对需要各方利益相关者步调一致、共同应对。本文为这一论点提供了一个新的视角，展示了在政治权力分散的背景下，进一步加强各方协调的必要性，并为分析利益相关者合作提供了新的背景。
作者简介
Marie Jelínková（玛丽·耶林科娃），查理大学社会科学学院公共和社会政策系讲师。她参与了广泛的国际合作，但她主要关注捷克共和国移民的状况，重点关注移民获取医疗保健、无证移民和老年女性移民的状况等话题。近年来，她参与了农民工融入当地社会的议题，在多层次治理和实施方面尤为突出。
编译者简介
叶磊，北京外国语大学捷克语专业学生，中东欧研究中心研究助理。
选题来源
Marie Jelínková, Vladislav Valentinov, Michal Plaček & Gabriela Vaceková, Human-made disasters in a decentralized context: How Czech municipalities are dealing with the Ukrainian crisis, Public Money & Management, Vol.42,2022.
审核 ： 覃方杏
编校：许妍楠
排版：张贇
声明：本文根据对象国相关智库文献编译而成，故不代表编译人员及本机构的观点。
本期执编：王弘毅
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