北外中东欧研究中心编译

The Center for Central and Eastern 

European Studies, BFSU

教育部国别和区域研究培育基地  

北京外国语大学 “中东欧研究中心”主办

2023年第11期（总第41期）2023年4月7日   

 

编 者 按

   联合国难民署最新数据显示，自2022年2月24日俄乌冲突爆发以来，欧洲各国记录的乌克兰难民人数已超过780万人，共计有1500万人次穿越乌克兰边境，预计仍有超过650万人在乌克兰境内流离失所。冲突可能会使欧洲面临自二战以来最为严重的难民危机，数百万难民的收容与社会融入问题持续考验着处于冲突前线的中东欧国家的应对能力。本文选自德国移民与民主研究中心（Migration und Demokratie，MIDEM）墨卡托论坛2022年度研究报告中的匈牙利篇。在本文中，学者回顾了前往匈牙利的乌克兰难民迁移趋势，通过数据展示了匈牙利社会公众对本次移民危机的态度，总结了匈政府对本次难民问题做出的政策回应，对官方的政治话语进行了分析。文章的最后部分介绍了乌克兰难民在匈牙利的融入现状与挑战。阅读本文有助于我们系统地了解冲突爆发一年来，乌克兰难民在匈牙利最真实的生存境况。

 

关 键 词

乌克兰难民；难民政策；政治话语；匈牙利

 

引 言

    在俄乌冲突爆发后的最初几周，估计有近一百万人从乌克兰逃离到附近国家。欧洲各国政府与公民普遍对乌克兰难民表示欢迎，表现出强烈的团结意识。2022年3月，欧盟首次启动了自2001年南斯拉夫和科索沃战争后批准的“临时保护指令”（Temporary Protection Directive, TPD），以应对难民的“大规模涌入”，简化繁杂的庇护程序，允许难民更快速地进入欧盟各国。欧盟及其成员国迅速接纳乌克兰难民的做法，与其在2015-2016年叙利亚冲突引发人道主义挑战时处理方式形成了鲜明对比。人权组织和评论人士批评这种明显的双重标准，批评欧盟及其成员国曾以怀疑和不信任的态度对待从中东和非洲抵达欧洲的难民，在这一过程中甚至无视国际法保障的最低标准。

    这种双重标准在欧盟东部边缘国家表现最为明显。维谢格拉德国家拒绝寻求庇护者进入本国领土，同时还试图阻挠欧盟提出共同解决方案。匈牙利政府将人道主义移民政治化到前所未有的程度，执政政府因此收获了巨大的选举利益。

    本文评估了匈牙利政府在本次危机中的政策回应。评估表明，从总体上来说，与2015-2016年难民危机时的情况相比，匈政府在本次危机中的政策和话语对难民群体的确更有利。然而，政府宏大的话语与实际的政策执行之间仍有较大差距。匈牙利政府利用本次乌克兰难民危机来树立国家正面形象，并在欧盟委员会与政府发生对抗之际要求欧盟提供更多难民援助资金。

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从乌克兰来到匈牙利的人道主义移民：主要趋势

    乌克兰难民既可以直接从匈乌边境进入匈牙利，也可以通过第三国（主要是罗马尼亚）进入匈牙利国境。（图1）

   从图2我们可以看出，在战争的早期阶段（即2022年2月底至3月初），从乌克兰到匈牙利的过境人数大幅增加，随后逐渐下降。直接过境的人数稳定在每天1万人左右。到达边境的人可以在没有任何身份证件的情况下进入匈牙利，并申请临时保护和居留。就人口特征而言，大多数抵达匈牙利的人道主义移民是女性（女性44%，男性29%）和儿童。

   匈牙利是继波兰之后第二大乌克兰难民接收国，但这里却并不是难民们最终落脚的目的地。大部分难民通常只在匈牙利短暂停留，接着会继续前往西欧国家。事实上，与其他乌克兰周边国家相比，尽管大多数申请都会被批准（拒绝率略高于10%），在匈牙利登记临时保护或其他国家保护计划的难民人数却依旧最少：截至发稿时只有约3万人（联合国人权委员会报告2022b）。然而，尽管申请庇护的人数不多，等待申请通过的时间却仍然长达数周。在此期间，持临时人道主义签证留在匈牙利的人不能获得生活补贴，因为自2022年4月29日起，只有已登记的难民才能获得生活补贴。

   数据显示，乌克兰难民多次双向穿越边境，在或长或短的时间内返回到了乌克兰更安全的西部地区。尽管匈牙利警方和政府通常告知公众，每天有多达数万名乌克兰难民越过边境，但当地非政府组织认为，其中许多人是通勤者、购物、探亲或走私货物的人。匈牙利政府有意夸大这些数字，以展现自己积极参与人道主义援助的一面，并要求欧盟增加人道主义救援资金。

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社会公众对乌克兰难民的态度

   多项调查显示，匈牙利公众舆论普遍对乌克兰难民持同情态度，但对本次俄乌冲突的态度相对冷淡，对乌克兰政府的声援意愿也很低。

   2022年4月中旬进行的一项关于“欧盟对俄乌冲突的反应”的调查(Eurobarometer 2022)证实，尽管48%的匈牙利人完全赞同欧盟对战争的反应并欢迎乌克兰难民，但仍然远低于欧盟的平均水平(55%)；只有30%的匈牙利受访者经常关注俄乌冲突相关新闻——这一比例在对该事件关注度最低的欧盟国家中排名第四。34%的匈牙利受访者表示“同情乌克兰人”，这一比例在27个欧盟成员国中也是最低的。匈牙利人也最不同意“乌克兰是欧洲大家庭的一部分”的说法（仅16%的人“完全同意”）。另一项针对全球各国的调查(IPSOS 2022)也得出了大致相同的结果：匈牙利人强烈反对匈牙利介入此次军事冲突，不支持对俄罗斯实施经济制裁，而且尤其不愿意以更高的能源价格为代价，捍卫另一个国家的主权。

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有关难民接收的政治话语

   匈牙利政府将接收乌克兰难民这件事当作一种工具，来平衡国内和国际层面对其在本次俄乌冲突、以及2015-2016年申根危机中所持立场的批评。他们的政治话语是，匈牙利政府和民众对逃离乌克兰的难民已表现出了非同寻常的团结，因此，超出此范围的政策是不合理的，比如支持进一步制裁俄罗斯，或允许通过匈牙利向乌克兰输送武器。与此同时，匈牙利政府将乌克兰难民的涌入视为一个机会，试图软化自己在前一波欧洲人道主义移民潮中的强硬立场，并证明匈牙利也可以团结一致，前提是抵达边境的难民“适合”入境。因此，政府对乌克兰难民的描述极其积极（或明或暗地将其与来自非洲和中东的“危险”移民作比较)，同时也用最有利的措辞描述政府的政策反应。下面提供的文本片段将证明这些观点。

 

早 期 ● 阶 段

   在第一批难民抵达匈牙利时，媒体对难民的接收进行了非常积极的描述，展示了匈牙利民间社会和公民的团结。匈牙利新闻通讯社的一名记者对此进行了报道，其中一篇文章值得详细引用：

   “自周四上午以来，至少有400-500人带着行李箱和其他行李，从乌克兰穿越边境来到匈牙利的Beregsurány镇……大多数都是两人或三人一组抵达，许多人在匈牙利边境附近等待被家人或朋友带走。有许多抱着小孩或推婴儿车的年轻夫妇。一名年轻男子表示，乌克兰那边的汽车排起了长队，这些车大部分都有喀尔巴阡地区车牌。他说他将借住在亲戚家，并表示担心如果留在乌克兰，就会被征兵入伍。(MTI日报24/02/2022)”

   这段文字将乌克兰难民的到来描述为一个有序、有组织的过程：一小群人源源不断地进入国境，耐心地排队等待。这与先前报道中描述的，中东难民疯狂“冲进”边界的骚乱场面形成鲜明对比。文中提到家人、朋友和亲戚，以及许多汽车都有喀尔巴阡地区车牌的细节，给人一种地理和种族上的亲近感。接受采访的年轻人无论性别和年龄都不构成威胁，他们不想参与战争和暴力，值得读者同情和怜悯。

   除了这类新闻片段以外，媒体还充斥着政府和国家高级官员发表的，表达对乌克兰难民同情的声明。总理做出担保：“他们将受到匈牙利朋友的欢迎……，我们将为他们提供食物、住所并帮助他们的孩子”他还表示，帮助来自乌克兰的难民是一种“基本的人类和基督教本能”（MTI每日公报27/02/2022）。总统诺瓦克·卡塔林在访问乌克兰西部时同样宣称，匈牙利人“与乌克兰人民共同分担悲痛、焦虑与困难”。“现在每个人都要用自己跳动的心来关心外喀尔巴阡的匈牙利人”“匈牙利欢迎所有难民……他们可以根据自己的需要留下来”（MTI每日公报04/03/2022）。

   这些话语与政府在欧盟申根危机期间对人道主义移民的强硬态度形成鲜明对比。当时，政府以极其明确的措辞将移民问题政治化，将来自穆斯林国家为主的难民描绘成对匈牙利乃至欧洲经济文明的威胁。随着时间的推移，这种真诚的、值得帮助的、不会造成危害的难民形象与虚假的、不值得救助的、危险的难民形象形成了鲜明的对比。政府首席安全顾问巴孔迪·杰尔吉曾发言证实了这一点，他声称“难民”和“移民”之间的区别是“清晰可见的，前者是为了逃离真正的危险，带着证件来到这里，并与当局合作，寻求临时保护。而后者的身份和进入匈牙利的动机不明”（MTI每日公报02/03/2022a）。匈牙利外长西雅尔多也坚持认为，“不应将乌克兰难民与非法移民相提并论”（MTI每日公报 02/03/2022b）。欧尔班声称：“我们应该阻止移民，但难民应该得到他们能得到的所有帮助”（MTI每日公报 03/03/2022）。司法部长瓦尔加·尤迪特表示，不应该把乌克兰难民危机和2015年移民危机相提并论，因为“过去几年中入境的大多数移民都被证明没有资格获得国际保护。这场危机则是完全不同的，很明显，在我们的邻近地区发生了武装冲突”（MTI每日公报23/03/2022）。

   每当匈牙利政府受到国际组织（例如，国际残疾人理事会和联合国难民署)的赞扬时，媒体都会进行广泛报道。比如，媒体曾声称匈牙利政府发起了“匈牙利历史上最大的人道主义援助计划”(MTI每日公报15/03/2022)；相对于目的地的人口规模而言，“匈牙利接收的难民数量最多”(MTI每日公报08/07/2022)。然而，这种以过境人数为依据的说法非常具有误导性，因为绝大多数进入匈牙利的难民在匈牙利的停留时间只有短暂的几天。此外就投入的资源而言，其人道主义工作的规模也很小。与其他维谢格拉德国家相比，匈牙利给予难民的财务援助水平非常低。

 

冲 突 ● 持 续

l  “双重威胁”和其他负面话语

    2022年春末夏初，有关乌克兰人道主义移民的话语描述明显转向了更具威胁性的主题和语气。政府高层官员担心，“乌克兰战争导致的食品供应中断将导致进一步的欧洲移民潮，从而加剧恐怖主义的蔓延。”（MTI每日公报22/09/2022）政府因此重回其惯常的安全观，将来自乌克兰的难民和来自国境南部的非法移民视为“双重生存威胁”。匈牙利的极右翼政党Mi Hazank Mozgalom（我们的祖国党）对难民入境问题持怀疑态度，党员们公开强调，向人道主义移民开放边界，会使得“假”难民，特别是会让罗姆人进入匈牙利，靠匈牙利纳税人的钱生活。

 

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乌克兰难民在匈牙利的融入境况

    据法新社称，实际上只有10-20%的难民会在匈牙利停留多日。匈俄之间的密切关系，被认为是抵达匈牙利的乌克兰难民希望继续前往其他地方寻求庇护的主要原因。同时，匈牙利当局在物质方面为难民提供的援助相对较少，而且根本没有以适当的方式告知难民拥有的官方保护权利。与其他东欧国家相比，文化距离更大、缺乏社交圈、缺乏良好的工作前景当然也影响了难民的去留权衡。

    尽管政府和许多媒体描绘了一幅团结、美好的画面，但民间社会组织指出，救助系统中存在非常严重的缺陷。例如，欧洲委员会的人权专员米亚托维奇（Dunja Mijatovic）对匈牙利难民救助过程中出现的一些问题表示遗憾，如给难民提供的信息不足、对弱势群体（特别是罗姆人）的歧视。尽管住宿方面存在短缺，政府仍坚持继续关闭比奇凯（Bicske）和瓦莫什绍鲍迪（Vamosszabadi）的难民营。据报道，大部分留在匈牙利的乌克兰难民自费住在旅馆里，或者自付租金租住公寓，且租金往往远高于市场价格。另一个主要问题是，政府没有及时为需要临时保护的人提供相关的信息。住在农村收容所的人称，他们很难获得临时保护登记服务和其他法律服务。据报道，那些人等待申请审核的时间长达45天。

    鉴于匈牙利主要是难民的过境国，因此在移民融入方面的政策框架尚不完善。不过其中仍然可以区分出两个政策重点：就业和教育。

    帮助难民寻找就业机会是政府宣布的首批措施之一。每个登记临时保护的适龄人士，都必须在第一次收到生活补助的5天内，在指定的地区当局登记为求职者。在收到第一次月度生活补贴的45天内，个人必须接受国家当局提供的工作机会。这意味着，获取生活补助是有条件的，而且难民很难满足这种限制条件。2022年8月，农业部将其内部门户网站的空缺职位招聘扩展至乌克兰难民，目的是在秋收时为难民提供季节性工作。根据匈牙利技术和工业部提供的数据，只有536名难民提交了此类援助申请，这是一个非常低的数字。国际移民组织在2022年夏天对乌克兰难民的调查发现，大多数从匈牙利回到乌克兰的难民是因为“找不到工作”(38%)，其次是“没有足够的资源/钱来支付生活费用”(19%)以及“希望与家人团聚”(14%)。

    确保来自乌克兰的难民儿童能够继续接受教育是另一个政策重点。那些在匈牙利享受临时保护，并需要照顾未成年儿童的人，有权获得与匈牙利国民相同的服务，包括托儿所和学前教育资源。根据政府提供的数据，到2022年3月底，大约有200名幼童进入匈牙利幼儿园，750名学童开始入学就读。接受乌克兰难民儿童的学校也为他们提供每周五天的午托服务，每个孩子有资格获得350欧元的额外支持(MTI每日公告28/03/2022)。政府和慈善机构联合组织了夏令营，并有超过1200名受战争影响的乌克兰儿童在夏令营度过了假期(MTI每日公告18/08/2022)。

    据报道，2022年9月，有“超过2500名讲乌克兰语的儿童开始在公共教育机构上学”。有匈牙利血统的儿童在语言障碍方面遇到的阻力更小，因此也更容易融入社会。最成问题的是罗姆儿童和母语为俄语的儿童。匈牙利教育系统的能力很低，长期缺乏非匈牙利语母语教师和跨文化交际教师。此外，一些学生不上学不仅是因为语言障碍，而是因为有些家庭选择通过远程方式继续学习乌克兰学校的课程。这带来了一系列问题，因为许多学生无法获得平板电脑、笔记本电脑和稳定的互联网连接。另一个悬而未决问题是，考虑到匈牙利对16岁以下儿童的义务教育要求，从长期来看，这种远程学习能持续多久？无论如何，回过头来看国际移民组织收集的难民返回母国的原因，目前“无法获得教育资源”这一项在回国动机中排名很低(5%)。

    在高等教育领域，匈牙利政府创立的国际留学生高等教育奖学金计划（“Stipendium Hungaricum”）引入了一个名为“Student at Risk”的计划，帮助乌克兰大学生完成他们的学业。该计划为学生提供每月补贴、免除高等教育学费、提供住房费用补贴和医疗保险等福利。

 

编译者简介

许妍楠，北京外国语大学匈牙利语学生，中东欧研究中心研究助理。

选题来源

德国移民与民主研究中心（Migration und Demokratie，MIDEM）墨卡托论坛

英文版：https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=4313945

德文版：

https://forummidem.de/cms/data/fm/user_upload/Publikationen/TUD_MIDEM_Jahresstudie2022_Europa_und_die_Fluchtmigration_aus_der_Ukraine.pdf 

 

审核：王弘毅

 编校：刘帅杰

排版：张贇

 

声明：本文根据对象国相关智库文献编译而成，故不代表编译人员及本机构的观点。

 

本期执编：王弘毅

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